2016年11月24日，國務(wù)院以國發(fā)〔2016〕65號文印發(fā)了《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規劃》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規劃》），這是落實(shí)統籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調推進(jìn)“四個(gè)全面”戰略布局的重大舉措，是以“創(chuàng )新、協(xié)調、綠色、開(kāi)放、共享”五大發(fā)展理念指導生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的戰略安排，是實(shí)現生態(tài)文明領(lǐng)域改革、補齊全面小康環(huán)境短板的有效途徑�！兑巹潯穬热萑�面，系統性強，篇幅大，其中涉及不少關(guān)鍵詞和新提法。本文以《規劃》文本為次序，對“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規劃的理念、路徑、任務(wù)和措施進(jìn)行歸納，提煉出10個(gè)方面的重要表述和關(guān)鍵觀(guān)點(diǎn)，以期促進(jìn)《規劃》的理解與實(shí)施。
1 生態(tài)環(huán)境是全面建成小康社會(huì )的突出短板
《規劃》通過(guò)全國生態(tài)環(huán)境保護形勢一章第二節的標題明確指出，生態(tài)環(huán)境是全面小康社會(huì )的突出短板，反映了對生態(tài)環(huán)境問(wèn)題、形勢與目標差距的概括判斷，并站在全面建成小康社會(huì )的系統論角度進(jìn)行了集中闡述�！笆�二五”以來(lái)，尤其是黨的十八大以來(lái)，我國生態(tài)環(huán)境保護和治理力度前所未有，進(jìn)程加速，取得積極成效，“十二五”規劃實(shí)施取得明顯成效，環(huán)境質(zhì)量有所改善，總量減排任務(wù)超額完成，環(huán)境風(fēng)險防控穩步推進(jìn)，生態(tài)保護建設取得積極進(jìn)展，環(huán)保法規標準和制度建設逐步健全。
但從總體上看，環(huán)境保護仍滯后于經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展，多階段多領(lǐng)域多類(lèi)型問(wèn)題長(cháng)期累積疊加，生態(tài)環(huán)境形勢依然嚴峻。主要體現在：一是污染物排放量大面廣，環(huán)境污染重；二是山水林田湖缺乏統籌保護，生態(tài)損害大；三是產(chǎn)業(yè)結構和布局不合理，生態(tài)環(huán)境風(fēng)險高。目前我國多階段多領(lǐng)域多類(lèi)型環(huán)境問(wèn)題長(cháng)期累積疊加，主要污染物排放接近或超過(guò)承載能力的狀況短期內不會(huì )根本改變，環(huán)境質(zhì)量差、區域分化、隱患多、風(fēng)險高，與社會(huì )公眾需求和期待差距較大，已成為全面建成小康社會(huì )的瓶頸和短板。
初步預判，經(jīng)濟發(fā)展、民主法治、文化教育等全面小康目標有望實(shí)現，但環(huán)境保護和扶貧領(lǐng)域小康目標實(shí)現難度較大，“短板”問(wèn)題突出。受?chē)�情稟賦、發(fā)展階段、增長(cháng)方式、政策制度等影響，解決中國環(huán)境問(wèn)題的難度比世界上任何國家都要大， 2020年生態(tài)環(huán)境質(zhì)量全面達標客觀(guān)上難以實(shí)現。
全面建成小康社會(huì )核心在“全面”，成效在“全面”，艱巨也在“全面”，要求五位一體，全面發(fā)展，而生態(tài)環(huán)境保護和生態(tài)文明建設是不可或缺的關(guān)鍵環(huán)節。小康全面不全面，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量是關(guān)鍵。加快補齊生態(tài)環(huán)境短板面臨巨大挑戰，需要付出極其艱苦的努力。
當前，公眾對良好的生態(tài)環(huán)境消費需求顯著(zhù)提升，補齊生態(tài)環(huán)境短板離不開(kāi)政府、企業(yè)和社會(huì )共治。良好生態(tài)環(huán)境，是檢驗環(huán)保工作的試金石和標尺，也是全面建成小康社會(huì )的應有之義。編制實(shí)施《規劃》，把這些短板問(wèn)題納入規劃、納入當前各項工作，以改善環(huán)境質(zhì)量為核心做好任務(wù)部署，以“好”“差”兩頭響應社會(huì )公眾需求，做好持久戰和殲滅戰的統籌平衡，通過(guò)加大環(huán)保工作力度，合理引導公眾環(huán)境預期，采取有效措施，一抓到底，讓人民群眾在全面建成小康社會(huì )過(guò)程中享有更多的“獲得感”。
2 “十三五”是生態(tài)環(huán)境保護的關(guān)鍵期、攻堅期、窗口期
“十三五”時(shí)期生態(tài)環(huán)境保護面臨的機遇與挑戰可以用《規劃》提及的關(guān)鍵期、攻堅期、窗口期予以表述，即負重前行、大有作為的關(guān)鍵期，加快補齊生態(tài)環(huán)境短板的攻堅期，從環(huán)境質(zhì)量有所改善走向總體改善乃至未來(lái)基本達標的窗口期�！笆�三五”時(shí)期是我國適應新常態(tài)、引領(lǐng)新常態(tài)的關(guān)鍵期，經(jīng)濟社會(huì )環(huán)境形勢面臨深刻變革。與發(fā)達國家相比，我國是在較低的收入水平與高煤的能源結構、倚重的產(chǎn)業(yè)結構條件下，解決國際國內、城市鄉村、傳統新型、生產(chǎn)生活等諸多更為復雜的環(huán)境問(wèn)題，生態(tài)環(huán)境保護的壓力大、難度大、挑戰大，發(fā)展與保護的矛盾依然突出，環(huán)境保護仍然處于負重前行困難期。這主要表現為：一是經(jīng)濟增長(cháng)快、產(chǎn)業(yè)結構偏重，污染增量大；二是城鎮化滯后于工業(yè)化，城鎮開(kāi)發(fā)強度高，生態(tài)負荷超載嚴重；三是區域環(huán)境經(jīng)濟分化加劇，加大了環(huán)境治理難度；四是能源消費量大，“高煤”特點(diǎn)短期難以改變。
對比發(fā)達國家的歷程看，《規劃》認識到，與發(fā)達國家相同發(fā)展階段面臨的問(wèn)題相比，我國多階段多領(lǐng)域多類(lèi)型問(wèn)題長(cháng)期累積疊加，區域環(huán)境分化、治理進(jìn)程不平衡，發(fā)達國家污染轉移輸出的“老路”行不通走不了，時(shí)間空間回旋余地不大，總量減排和質(zhì)量改善的關(guān)系更趨復雜，環(huán)境治理邊際成本在增加、邊際效益在下降，我國環(huán)境質(zhì)量改善具有長(cháng)期性、艱巨性和復雜性。
從自身發(fā)展階段看，我國環(huán)境問(wèn)題與所處的發(fā)展階段和發(fā)展模式密切相關(guān)，發(fā)展與保護的矛盾依然突出, 不少資源能源消耗和污染物排放總量、強度居世界前列，龐大的人口基數和經(jīng)濟總量決定了環(huán)境壓力過(guò)去和未來(lái)都將持續處于高位，環(huán)境治理體系和治理基礎制度仍在改革突破的路上，在發(fā)展和轉型過(guò)程中同時(shí)遏制污染增量、削減污染存量的難度前所未有。
“十三五”時(shí)期，我國經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟增速換檔至中高速，動(dòng)力機制向技術(shù)進(jìn)步、創(chuàng )新驅動(dòng)轉換，產(chǎn)業(yè)結構向服務(wù)業(yè)演進(jìn)、向制造業(yè)轉型升級，全國工業(yè)化總體上將基本完成，城鎮化率增速趨穩，預期工業(yè)主要污染物排放新增量增幅收窄。
“十三五”期間，生態(tài)環(huán)境保護也迎來(lái)了難得的機遇期，適應生態(tài)文明建設需求的體制機制逐步建立，生態(tài)文明、綠色發(fā)展成為重要理念與行動(dòng)。全面深化改革與全面依法治國帶來(lái)的政策和法治紅利、綠色發(fā)展帶來(lái)的技術(shù)紅利將逐步釋放�；�礎原材料產(chǎn)業(yè)有望步入峰值平臺期，公眾生態(tài)環(huán)境意識日益增強，全社會(huì )保護生態(tài)環(huán)境的合力有望逐步形成。
總之，“十三五”期間，生態(tài)環(huán)境保護機遇與挑戰并存，是充滿(mǎn)希望、大有作為的戰略機遇期，也是負重前行的關(guān)鍵期；既是實(shí)現環(huán)境質(zhì)量總體改善的窗口期、轉折期，也是攻堅期。要充分利用新機遇新條件，妥善應對各種風(fēng)險和挑戰，堅定推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護，提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。
3 做好生態(tài)環(huán)境保護工作必須實(shí)現五個(gè)“堅持”與五個(gè)“治理”
《規劃》提出了做好生態(tài)環(huán)境保護工作的五項基本原則，即堅持綠色發(fā)展、標本兼治，堅持質(zhì)量核心、系統施治，堅持空間管控、分類(lèi)防治，堅持改革創(chuàng )新、強化法治，堅持履職盡責、社會(huì )共治。這五個(gè)“堅持”和五個(gè)“治理”貫徹了《規劃》的總體思路，是規劃之魂魄。第一個(gè)堅持是“十三五”期間抓生態(tài)環(huán)境保護工作的優(yōu)先戰略。環(huán)境保護既是促進(jìn)綠色發(fā)展、提高發(fā)展質(zhì)量的有效方式，同時(shí)綠色發(fā)展是從源頭破解我國資源環(huán)境約束瓶頸的關(guān)鍵，是做好生態(tài)環(huán)保工作的源頭治本之策。抓環(huán)境保護就是抓發(fā)展，抓綠色發(fā)展就是推動(dòng)環(huán)境保護。環(huán)境保護工作要與貫徹落實(shí)新發(fā)展理念相結合，要創(chuàng )新宏觀(guān)調控方式，加快形成節約資源和保護環(huán)境的空間布局、產(chǎn)業(yè)結構和生產(chǎn)生活方式，從源頭保護生態(tài)環(huán)境。
第二個(gè)堅持是“十三五”期間抓生態(tài)環(huán)境保護工作的邏輯主線(xiàn)。這既是問(wèn)題導向，也是目標導向。要把提高環(huán)境質(zhì)量這一核心貫穿于目標制定、指標分解、任務(wù)落實(shí)、政策導向全過(guò)程，協(xié)同匹配好治污減排、風(fēng)險防控、宏觀(guān)調控、生態(tài)保護等各方面，共同支撐環(huán)境質(zhì)量改善,多部門(mén)聯(lián)動(dòng)，多手段并用，提高環(huán)境質(zhì)量改善實(shí)效。
第三個(gè)堅持是“十三五”期間抓生態(tài)環(huán)境保護工作的新要求。搞好環(huán)境保護工作，離不開(kāi)生態(tài)環(huán)境空間分級分類(lèi)管控，這一點(diǎn)過(guò)去重視不夠�！笆�三五”期間，要以生態(tài)空間管控引導構建綠色發(fā)展布局，將尊重自然落實(shí)到空間差異性特點(diǎn)的把握上，劃定并嚴守生態(tài)保護紅線(xiàn)，根據區域差異性實(shí)施差別化的精細化管控，分類(lèi)推進(jìn)環(huán)境保護工作。
第四個(gè)堅持是“十三五”期間抓生態(tài)環(huán)境保護工作的著(zhù)力點(diǎn)。改革創(chuàng )新和強化法治是推進(jìn)環(huán)境保護工作兩大相輔相成的“法寶”，是破與立的辯證統一。打好攻堅戰，必須通過(guò)改革重構發(fā)展和保護的關(guān)系，加快建立生態(tài)文明制度，健全生態(tài)環(huán)境保護體制機制，打造最嚴格的環(huán)境保護制度利器，強化環(huán)境司法，法治為基，為建設美麗中國提供制度體制機制的堅實(shí)基礎。
第五個(gè)堅持是“十三五”期間抓生態(tài)環(huán)境保護工作的基本做法。責任不明晰不具體，責任虛化弱化，有責任但不落實(shí)、無(wú)追責，這些問(wèn)題長(cháng)期存在，必須把履職盡責、社會(huì )共治作為一條原則予以堅守。充分發(fā)揮地方黨委和政府及其相關(guān)部門(mén)的積極性，各負其責，形成齊抓共管的環(huán)境保護大格局。運用多種手段,協(xié)同推進(jìn)，全面實(shí)施環(huán)境信息公開(kāi)和社會(huì )共治，實(shí)現政府有為、市場(chǎng)有效、企業(yè)負責、社會(huì )行動(dòng)的環(huán)境“良治”，構建政府、企業(yè)和公眾共治的治理體系。
4 以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，實(shí)現生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善
黨的十八屆五中全會(huì )提出了2020年全面建成小康社會(huì )“生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善”的總體目標，并鮮明地提出要以提高環(huán)境質(zhì)量為核心的要求，標志著(zhù)從過(guò)去十年單一的主要污染物排放總量約束到環(huán)境質(zhì)量作為約束的轉變。以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，統籌部署“十三五”生態(tài)環(huán)境保護總體工作，是《規劃》的基本主線(xiàn)。生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善是全面建成小康社會(huì )的主要目標之一。生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善，其基本要求就是環(huán)境質(zhì)量只能更好、不能變差、不能退步，主要環(huán)境質(zhì)量指標要有所好轉，一些突出環(huán)境問(wèn)題如大規模嚴重霧霾、城市黑臭水體等明顯減輕。這一目標的確立標志著(zhù)我國環(huán)境保護要求發(fā)生轉折性變化，需要在“十三五”乃至更長(cháng)一段時(shí)間內，久久為功，積小勝為大勝，從量變到質(zhì)變,著(zhù)力從全面惡化、局部改善、有所改善到總體改善和基本達標。
研究確定與生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善的相應目標指標主要考慮三方面因素：一是綜合考慮公眾環(huán)境質(zhì)量訴求、環(huán)境指標可行可達、經(jīng)濟社會(huì )可承受等因素，以及我國人口高密度、產(chǎn)業(yè)高強度、能源結構不合理等客觀(guān)情況，既要積極作為，又不能操之過(guò)急。二是重視后發(fā)優(yōu)勢與制度優(yōu)勢，注重運用解決階段性環(huán)境問(wèn)題的規律。我國不少地區已經(jīng)達到比較高的經(jīng)濟發(fā)展水平，可能實(shí)現與發(fā)達國家“歷史同期”相當的環(huán)境質(zhì)量指標。同時(shí)兼顧區域差異，采取針對性措施加強中西部等地區環(huán)保工作，精準提升重點(diǎn)區域、重點(diǎn)城市環(huán)境質(zhì)量。三是以民生改善為導向，增加與公眾感受息息相關(guān)的環(huán)境質(zhì)量指標。從“好”“差”兩頭著(zhù)力，著(zhù)力解決人民群眾反映強烈的突出環(huán)境問(wèn)題，保障公眾享有基本安全的環(huán)境質(zhì)量服務(wù)。
《規劃》綜合考慮“十三五”期間經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展趨勢，按照質(zhì)量主線(xiàn)、全面小康、突出重點(diǎn)的考量，突破傳統的土壤、生態(tài)等薄弱環(huán)節，系統構建了“十三五”規劃的目標指標體系，包括生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、污染物排放總量、生態(tài)保護修復等方面多項指標。具體指標項方面，一是設置水、大氣、土壤和生態(tài)狀況的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量指標，將《綱要》中環(huán)境質(zhì)量約束性指標和森林發(fā)展指標全部作為《規劃》約束性指標，同時(shí)增加受污染耕地安全利用率、污染地塊安全利用率兩項土壤方面的約束性指標，增加了地級及以上城市重度及以上污染天數比例下降、近岸海域水質(zhì)優(yōu)良（一、二類(lèi)）比例、重要江河湖泊水功能區水質(zhì)達標率、地下水質(zhì)量極差比例、濕地保有量、重點(diǎn)生態(tài)功能區所屬縣域生態(tài)環(huán)境狀況指數、草原綜合植被蓋度等預期性生態(tài)環(huán)境質(zhì)量指標；二是在保留“十二五”期間控制的二氧化硫、氮氧化物、化學(xué)需氧量、氨氮主要污染物排放總量基礎上，增加重點(diǎn)地區重點(diǎn)行業(yè)揮發(fā)性有機物、重點(diǎn)地區總氮、重點(diǎn)地區總磷等區域性污染物排放總量預期性指標，突出環(huán)境質(zhì)量改善的針對性；三是設置國家重點(diǎn)保護野生動(dòng)植物保護率、全國自然岸線(xiàn)保有率、新增沙化土地治理面積、新增水土流失治理面積等保護修復方面指標。
5 加大生態(tài)產(chǎn)品供給，加強生態(tài)空間管控，嚴守生態(tài)紅線(xiàn)
生態(tài)產(chǎn)品供給和生態(tài)環(huán)境需求已經(jīng)成為“十三五”規劃具有方向性質(zhì)的關(guān)鍵詞。十八屆五中全會(huì )審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十三個(gè)五年規劃的建議》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《建議》）要求為人民提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式,協(xié)同推進(jìn)人民富裕、國家富強、中國美麗 �！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十三個(gè)五年規劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《綱要》明確提出，使供給能力滿(mǎn)足廣大人民日益增長(cháng)、不斷升級和個(gè)性化的物質(zhì)文化和生態(tài)環(huán)境需要。過(guò)去定義生產(chǎn)的目的時(shí)，將其表述為滿(mǎn)足人民日益增長(cháng)的物質(zhì)和文化需求，其中并沒(méi)有生態(tài)環(huán)境。從需求端看，優(yōu)良空氣、水等已經(jīng)成為稀缺資源，人民對生態(tài)產(chǎn)品供需矛盾，是社會(huì )主義初級階段的主要矛盾之一�！督ㄗh》明確了發(fā)展不僅僅是增加GDP，生產(chǎn)更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品也是發(fā)展的內涵（是農、工、服務(wù)產(chǎn)品之外的新型產(chǎn)品），是富裕、富強、美麗的有機結合。
要擴大生態(tài)產(chǎn)品供給，必須保護生態(tài)產(chǎn)品供給的源泉地即生態(tài)空間。生態(tài)空間是指具有自然屬性、以提供生態(tài)服務(wù)或生態(tài)產(chǎn)品為主體功能的國土空間，包括森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、岸線(xiàn)、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山凍原、無(wú)居民海島等，實(shí)際上就是生產(chǎn)生態(tài)產(chǎn)品的“土壤”。
要擴大生態(tài)產(chǎn)品供給，必須劃定并嚴守生態(tài)保護紅線(xiàn)。生態(tài)保護紅線(xiàn)是指在生態(tài)空間范圍內劃定的具有特殊重要生態(tài)功能而必須實(shí)施嚴格保護的區域，是保障和維護國家生態(tài)安全的底線(xiàn)和生命線(xiàn)，實(shí)際上就是優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)生態(tài)產(chǎn)品的“永久基本農田”。
要擴大生態(tài)產(chǎn)品供給，必須加強生態(tài)環(huán)境空間分級管控。生態(tài)空間管控不僅僅限于自然生態(tài)空間的保護和管控，明確保護的生態(tài)環(huán)境目標，也包括從生態(tài)保護、生態(tài)功能維護角度，對國土空間的開(kāi)發(fā)強度、開(kāi)發(fā)方式進(jìn)行調控，確保生態(tài)空間、生活空間、生產(chǎn)空間均衡有序，嚴防產(chǎn)業(yè)污染轉移，引導形成有利于生態(tài)環(huán)境保護的空間布局、產(chǎn)業(yè)結構、生產(chǎn)方式。
從規劃角度體現山水林田湖的系統思想，生態(tài)空間有利于環(huán)境質(zhì)量改善，有利于增加環(huán)境容量和承載能力�！兑巹潯芬灾黧w功能區為基礎，從自然資源產(chǎn)權、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值觀(guān)出發(fā)，以生態(tài)保護紅線(xiàn)加強自然生態(tài)空間管控，以環(huán)境功能區劃加強生產(chǎn)生活空間管控，構建以空間規劃為基礎、以用途管制為主要手段的國土空間開(kāi)發(fā)保護制度，明確區域生態(tài)環(huán)境功能和差異化的管控要求，著(zhù)力解決過(guò)度開(kāi)發(fā)、無(wú)序開(kāi)發(fā)、分散開(kāi)發(fā)導致的生態(tài)空間占用過(guò)多、生態(tài)破壞、環(huán)境污染等問(wèn)題。
6 實(shí)行“三線(xiàn)一單”管理，做實(shí)綠色發(fā)展源頭調控
《規劃》在強化生態(tài)空間管控一節中明確提出，以主體功能區規劃為基礎，規范完善生態(tài)環(huán)境空間管控、生態(tài)環(huán)境承載力調控、環(huán)境質(zhì)量底線(xiàn)控制、戰略環(huán)評與規劃環(huán)評剛性約束等環(huán)境引導和管控要求，制定落實(shí)生態(tài)保護紅線(xiàn)、環(huán)境質(zhì)量底線(xiàn)、資源利用上線(xiàn)和環(huán)境準入負面清單（簡(jiǎn)稱(chēng)為“三線(xiàn)一單”）的技術(shù)規范，強化“多規合一”的生態(tài)環(huán)境支持。這是《規劃》的新要求，也是做實(shí)環(huán)境宏觀(guān)調控，特別是強化生態(tài)環(huán)境空間管控的好做法，也是一個(gè)有效的技術(shù)平臺�！叭�線(xiàn)一單”指生態(tài)保護紅線(xiàn)、環(huán)境質(zhì)量底線(xiàn)、資源利用上線(xiàn)和環(huán)境準入清單，是針對可持續發(fā)展的要求，在對國土空間生態(tài)環(huán)境的區域差異性特征、環(huán)境資源承載力、環(huán)境功能與質(zhì)量目標客觀(guān)評價(jià)的基礎上，產(chǎn)生的資源環(huán)境生態(tài)底線(xiàn)性、約束性要求，是區域資源開(kāi)發(fā)、污染物排放和環(huán)境安全的最低限度要求。
“三線(xiàn)一單”提法和思想在《京津冀生態(tài)環(huán)境保護規劃》《長(cháng)江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護規劃》中均有所涉及。一些地方的戰略環(huán)評、規劃環(huán)評和環(huán)境總體規劃研究中已積累了不少好的做法，形成了技術(shù)方法體系�！兑巹潯穼⑦@些方面的前期研究和實(shí)踐予以凝練，力爭實(shí)現技術(shù)體系化、技術(shù)平臺化和技術(shù)規范化，并以開(kāi)展國土空間生態(tài)環(huán)境評價(jià)為切入點(diǎn)，識別建立“三線(xiàn)一單”，建立生態(tài)環(huán)境保護管理的基礎平臺，系統參與“多規合一”，提升環(huán)境宏觀(guān)調控效能。
7 深化質(zhì)量管理，實(shí)行環(huán)境質(zhì)量清單式落地管理
《規劃》以提高環(huán)境質(zhì)量這個(gè)核心作為“十三五”環(huán)境保護的主線(xiàn)全面部署，將治理目標和任務(wù)落實(shí)到區域、流域、城市和控制單元，十余次提及治理責任清單、污染地塊清單、污染嚴重水體清單、黑臭水體清單等，強力推動(dòng)環(huán)境質(zhì)量改善的清單式管理，深入推進(jìn)質(zhì)量管理工作。我國區域經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境特征分異大，直接影響地區間資源能源消耗、污染排放及環(huán)境質(zhì)量改善進(jìn)程。與過(guò)去的總量目標較多的實(shí)施自上而下的管理方式不同，由于我國環(huán)境質(zhì)量具有區域分化的特征，因此，提高環(huán)境質(zhì)量工作具有差異性和自下而上的特征。地方政府根據地方差異化情況提出的針對性、有效性措施，一區一策科學(xué)施治，排污單位遵從質(zhì)量改善差異化要求，強調精準治理、精準發(fā)力。
一是分區域、分流域、分階段制定環(huán)境管理目標，將環(huán)境質(zhì)量不降級、反退化作為剛性約束，實(shí)施環(huán)境質(zhì)量改善的清單式管理。用三個(gè)五年規劃左右的時(shí)間，推動(dòng)珠三角、長(cháng)三角、京津冀三大片區大氣環(huán)境質(zhì)量遞進(jìn)式達標；基于1784個(gè)單元，針對七大流域分別提出水環(huán)境質(zhì)量針對性目標和措施，全國篩選343個(gè)單元優(yōu)先治理改善；對農業(yè)用地、建設用地分別提出土壤環(huán)境污染防治管控措施，實(shí)施分類(lèi)保護防治。二是指標強調“五可”（可監測、可分解、可統計、可評估、可考核），質(zhì)量改善要求清單式落地，各地區都可以對號入座，任務(wù)分省市、分年份。三是強調環(huán)境質(zhì)量改善與總量減排、生態(tài)保護、環(huán)境風(fēng)險防控等各項工作的系統聯(lián)動(dòng)，將提高環(huán)境質(zhì)量作為統籌推進(jìn)各項工作的核心評價(jià)標準，積極推進(jìn)各項工作。四是做實(shí)環(huán)境質(zhì)量管理制度，以城市和控制單元質(zhì)量目標清單管理為抓手，強化環(huán)境質(zhì)量監測、評估、監督和考核，確保質(zhì)量改善落地到人。
8 改革環(huán)境治理基礎制度，實(shí)行最嚴格的環(huán)境保護制度
十八屆五中全會(huì )審議通過(guò)的《建議》第一次提出了改革環(huán)境治理基礎制度和實(shí)行最嚴格的環(huán)境保護制度。這兩個(gè)詞具有一定的因果邏輯關(guān)系。最嚴格的環(huán)境保護制度不在于一味地在“最”字和“嚴格”兩字上作文章，而更多地在于要通過(guò)改革創(chuàng )新，建立環(huán)境治理基礎制度，形成“四梁八柱”，讓制度有效管用，讓制度更加定型和體系化。環(huán)境治理基礎制度中的“治理”與形成政府、企業(yè)、社會(huì )共治的環(huán)境治理體系一樣，都不是指污染防治或者環(huán)境治理修復的“治理”，而是指環(huán)境保護管理政策制度及其運行的規則，是國家能力、制度能力，是與治理體系及其治理能力現代化概念內涵一致的“良治”范疇。
過(guò)去的環(huán)境保護往往講三大政策八項制度，這應該是屬于環(huán)境治理基礎制度性質(zhì)，具體包括“預防為主，防治結合”“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”“強化環(huán)境管理”這三項政策和“環(huán)境影響評價(jià)”“三同時(shí)”“排污收費”“環(huán)境保護目標責任”“城市環(huán)境綜合整治定量考核”“排污申請登記與許可證”“限期治理”“集中控制”等八項制度。這些年，有些政策制度效果不好需要調整，有些政策制度已經(jīng)或者即將大改，有些政策制度已經(jīng)名存實(shí)亡。但新的治理基礎制度又尚未完全建立，正處于新時(shí)代新要求下新老銜接過(guò)渡、改革創(chuàng )新完善的時(shí)期，因此目前社會(huì )上對于環(huán)境治理基礎制度概念與范疇理解并不完全統一，也是一個(gè)尚在探索、創(chuàng )新、實(shí)踐過(guò)程中的開(kāi)放體系。
按照《規劃》表述，環(huán)境治理基礎制度目前包括排放許可制、省以下環(huán)保機構監測監察執法垂直管理制度、生態(tài)保護紅線(xiàn)、環(huán)境污染強制責任保險制度、環(huán)境信息公開(kāi)制度、環(huán)境保護督察巡視、生態(tài)環(huán)境損害賠償和責任追究等。與老的三項政策八項制度相比，環(huán)境治理基礎制度的改革建立要更加強調基礎性和底盤(pán)性，更加強調處理發(fā)展和保護的關(guān)系，更加強調時(shí)效性、針對性。一般可以從主體上進(jìn)行分類(lèi)，分為黨委和政府及其相關(guān)部門(mén)、企事業(yè)等排污者、社會(huì )公眾等，也可以從過(guò)程進(jìn)行分類(lèi)，分為源頭嚴防、過(guò)程嚴管、后果嚴懲等。期望到2020年，我國環(huán)境保護新的制度體系能夠基本建立健全，為環(huán)境治理基礎制度打上最嚴格的鮮明烙印。
實(shí)行最嚴格的環(huán)境保護制度是繼最嚴格的耕地保護制度、最嚴格的水資源保護制度之后，中央提出的第三個(gè)最嚴格的制度�！白顕栏瘛斌w現了黨中央、國務(wù)院高度重視環(huán)境保護的意志決心，體現了積極回應人民群眾對良好生態(tài)環(huán)境新期待的鮮明態(tài)度，體現了從源頭、全過(guò)程和生產(chǎn)、流通、消費各環(huán)節來(lái)加強環(huán)境保護的新思路。其中，保護環(huán)境的治本之策是源頭嚴防，關(guān)鍵所在是過(guò)程嚴管，根本保障是后果嚴懲。
“最嚴格環(huán)境保護制度”是我國政府在經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展新階段、在環(huán)境污染和生態(tài)保護日益嚴峻的形勢下，為解決突出生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，確保生態(tài)環(huán)境閾值底線(xiàn)不被逾越和突破，以及為滿(mǎn)足生態(tài)文明建設目標需求和要求而制定的環(huán)境保護制度，它更具有剛性和約束力，并能夠得到有效實(shí)施和執行。其目標是建立一種最嚴格的環(huán)境保護規定和執行機制，提高現有環(huán)境保護工作的質(zhì)量和效率，不斷滿(mǎn)足公眾日益增加的環(huán)境質(zhì)量需要，減少環(huán)境沖突事件的發(fā)生，促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )環(huán)境的可持續發(fā)展。
落實(shí)這一要求，需要構建監管統一、執法嚴明、多方參與的環(huán)境治理體系，著(zhù)力解決污染防治能力弱、監管職能交叉、權責不一致等問(wèn)題；構建企業(yè)落實(shí)主體責任、排污許可、達標排放的管理制度，著(zhù)力解決企業(yè)違法成本低等問(wèn)題；構建更多運用經(jīng)濟手段進(jìn)行環(huán)境治理和生態(tài)保護的市場(chǎng)體系，著(zhù)力解決市場(chǎng)主體和市場(chǎng)體系發(fā)育滯后等問(wèn)題；構建充分反映資源消耗、環(huán)境損害和生態(tài)效益的生態(tài)文明績(jì)效評價(jià)考核和責任追究制度，著(zhù)力解決發(fā)展績(jì)效評價(jià)不全面、責任落實(shí)不到位、損害責任追究缺失等問(wèn)題。
實(shí)行最嚴格的環(huán)境保護制度，建好“督政”和“督企”兩條制度鏈條很重要，這有利于形成綠色發(fā)展的內生機制和長(cháng)效機制，是需要改革創(chuàng )新、加快完善的“治本”之策,在加大治理力度的同時(shí)一定要實(shí)現源頭預防和制度建設的突破。
9 推進(jìn)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域國家治理體系和治理能力現代化
十八大以來(lái)，國家將加強生態(tài)環(huán)境治理體系和能力現代化建設作為生態(tài)文明體制改革的主要目標，部署了一系列改革環(huán)境基礎治理制度的重大措施，以使國家治理體系和治理能力現代化推進(jìn)過(guò)程中生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域不缺項、相平衡。十八屆五中全會(huì )提出“實(shí)行最嚴格的環(huán)境保護制度，形成政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系”，《規劃》將這部分內容作為一項重點(diǎn)任務(wù)提出，系統落實(shí)《生態(tài)文明體制改革總體方案》的要求，實(shí)施“硬制度”“硬任務(wù)”，從理念、認識、行為方式、制度等方面，改革環(huán)境治理基礎制度,形成政府、企業(yè)、公眾共治的治理體系。
“十三五”期間，生態(tài)環(huán)境治理修復和生態(tài)文明制度建設是同時(shí)并行、相互促進(jìn)、缺一不可的兩大核心任務(wù)。要落實(shí)政府履職，我國長(cháng)期存在保護弱、發(fā)展強，或者一撥人搞發(fā)展、一撥人搞保護，這種負向激勵制度是不利于加快補齊生態(tài)環(huán)境短板。規劃提出抓好“關(guān)鍵少數”，實(shí)行發(fā)展與保護“一崗雙責”，倒逼地方黨委政府更加積極主動(dòng)地實(shí)現生態(tài)環(huán)保和經(jīng)濟發(fā)展的融合協(xié)調。穩步推進(jìn)全國生態(tài)環(huán)境監測網(wǎng)絡(luò )建設，實(shí)行國家考核、國家監測的事權財權重大調整，積極推動(dòng)環(huán)保督政巡視，實(shí)施生態(tài)環(huán)保黨政同責……這些制度改革使全面環(huán)境質(zhì)量管理具有前所未有的堅實(shí)基礎。
《規劃》從明確責任、加強監管、能力支撐、核心機制入手，以環(huán)保督察巡視、自然資源資產(chǎn)負債表、離任審計、損害責任追究等落實(shí)地方黨委政府環(huán)境責任 ，牽住地方政府對環(huán)境質(zhì)量負責這個(gè)“牛鼻子”；以排污許可、環(huán)境司法、損害賠償等落實(shí)企業(yè)主體責任；以資源環(huán)境產(chǎn)權確權、稅收政策引導、資源環(huán)境價(jià)格改革、綠色金融等強化市場(chǎng)激勵機制與市場(chǎng)主體培育；健全環(huán)境信息公開(kāi)制度，促進(jìn)公眾監督企業(yè)的環(huán)境行為，讓每個(gè)人都成為保護環(huán)境的參與者、建設者、監督者。
10 提高生態(tài)環(huán)境管理系統化、科學(xué)化、法治化、精細化和信息化水平
解決環(huán)境問(wèn)題，“頭痛醫頭、腳痛醫腳”，很難取得好效果，必須堅持環(huán)境治理五化并舉，《規劃》在指導思想中要求不斷提高生態(tài)環(huán)境管理系統化、科學(xué)化、法治化、精細化、信息化水平，這是生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域國家治理體系和質(zhì)量能力現代化建設的主要內容，是環(huán)境管理轉型的方向，是當前環(huán)保系統能力建設和提升的抓手。在《規劃》語(yǔ)境下，這“五化”都有其實(shí)實(shí)在在的任務(wù)要求與承載體現。系統化，就是要按照習近平總書(shū)記“山水林田湖是一個(gè)生命共同體”的系統觀(guān)，堅持生態(tài)保護與污染防治協(xié)同，多污染物協(xié)同，布局優(yōu)化、結構調整、綜合治理、制度改革等多種手段聯(lián)動(dòng)，共同服務(wù)于改善環(huán)境質(zhì)量這一核心目標�？茖W(xué)化，就是要遵循生態(tài)環(huán)境系統的規律，強化科技支撐，提高環(huán)境治理措施的針對性和有效性，推進(jìn)綠色化與創(chuàng )新驅動(dòng)深度融合，推進(jìn)供給側結構性改革。法治化，就是要強化環(huán)境司法，讓行之有效的一些制度和政策更加定型，以法制固化改革創(chuàng )新成果，促進(jìn)建立公平規范的市場(chǎng)競爭秩序，使守法成為常態(tài)。精細化，就是要針對區域分異、行業(yè)分異的環(huán)境現狀特點(diǎn)，不搞一刀切，分流域、分區域、分行業(yè)確定重點(diǎn)任務(wù)和年度目標，分區分類(lèi)管控、分級分項施策。信息化，就是加快推進(jìn)大數據建設和應用，建設和完善全國統一、覆蓋全面的實(shí)時(shí)在線(xiàn)環(huán)境監測監控系統，提高智慧環(huán)境管理技術(shù)水平，實(shí)現生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、污染源排放、環(huán)境執法、環(huán)評管理、自然生態(tài)、核與輻射等數據整合集成、動(dòng)態(tài)更新，建立信息公開(kāi)和共享平臺，帶動(dòng)治理方式和信息公開(kāi)水平提升。